领土空间计划体系下的详细计划体例探索

浏览次数：宣布日期：2022年08月19日

自2013年12月中央城镇化事情集会提出建立空间计划体系以来，中共中央、国务院曾多次印发相关文件，指导新的领土空间计划体系建设。特别是2018年3月《国务院关于提请审议国务院机构革新计划》通事后，我国已相继完成了从国务院到省、市、县多级的行政机构革新。新组建的自然资源部分，集中行使原住建部分的城乡计划治理、发改部分的主体功效区计划、领土资源、水利、农业、林业、海洋、测绘等部分的所有领土空间用途管制职责。在领土空间计划体系建设配景下领土空间总体计划已经全面启动体例，并积累了大宗经验，但作为落实总体计划意图，直接指导计划治理、落实刚性控制底线的详细计划，如何适应新的领土空间计划体系，并在新的计划治理体系下继续发挥管控作用仍保存许多困惑。详细计划是领土空间计划体系的焦点组成部分，其革新和立异是我国治理体系与治理能力现代化的重要包管。

1.领土空间详细计划体例的配景

2019年5月，《中共中央国务院关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）宣布，提出构建“五级三类”的领土空间计划体系，即将领土空间计划从行政治理事权的角度分为国家级、省级、市级、县级和乡镇级五级；从计划类型的角度分为总体计划、详细计划和专项计划三类。在领土空间计划体系中，详细计划从纵向和横向两个方面都越创造确地强调了其实施性计划的特征：一方面，从对应的纵向空间治理事权上看，详细计划处于落地环节，详细计划在市县级以下组织体例，需要通过“下级计划听从上级计划”的逐级传导将重大决策安排、国家战略等国家意志落实；另一方面，在三类计划中详细计划处于实施环节，详细计划需要将总体计划阶段确定的区域生长战略、“三区三线”划定、重大基础设施建设、开发�；せㄑ屯恋乩玫饶谌菰诳占渖下涫�，并纳入相关专项计划内容。因此，《若干意见》明确了详细计划作为“开展领土空间开发�；ぴ硕⑹凳┝焱量占溆猛竟苤啤⒑朔⒊窍缃ㄉ柘钅考苹砜伞⒔懈飨罱ㄉ璧鹊姆ǘㄒ谰荨钡闹拔�。面对国家空间治理体系的新要求，详细计划正处于一个革新的“窗口期”，需要在实践中总结新型详细计划体例的经验。

2.领土空间计划体系下详细计划体例的新要求

2.1 从开发导向转向生长与�；は嗤骋�

统筹社会经济、文化和生态生长等方面的需求一直以来都是我国城乡计划体例的价值导向，但受到土地财务与地方经济增长诉求的影响，城乡计划体系下的详细计划在实践中往往体现了以开发为导向的鲜明特征。在经济新常态和生态文明体制革新的双重配景下，生长与�；は嗤骋坏目闪だ砟钤诙蓟嵘ず土焱量⒈；ぶ斜环诺搅酥匾拔�，这也要求详细计划在焦点理念上必须从以开发为导向转向开发与�；げ⒅�。详细计划的体例除了要约束建设运动在城镇空间中爆发的负外部性，还需要在实用性乡村计划层面统筹协调村域领土开发与�；ぴ硕�，为城镇空间外的开发与�；ぴ硕峁┛蒲б谰�。

2.2 从城镇建设管控转向全域领土空间用途管制

为空间用途管制提供依据一直以来都是详细计划的重要作用。在城乡计划体系下，控规在计划区内通过“一书两证”制度对土地用途和开发强度进行管制。但在较长时期内，计划区以外的用途管制都由多个职能部分疏散主导，通过耕地�；ぁ⑴┯玫刈谩⒅魈骞π苹土值卣加门獬ブ贫鹊炔畋鸬氖侄谓泄苤�，缺乏实施性计划作为直接依据�；垢镄潞笥勺匀蛔试床糠滞骋恍惺沽焱量占溆猛竟苤频闹澳�，详细计划作为用途管制的法定依据，从城镇空间走向种种领土空间，不但要继续控规对城镇空间进行用途管制，还要作为农业空间与生态空间中的建设运动、资源开发、土地转用、生态�；ず托薷吹戎种挚⒈；ぴ硕姆ǘㄒ谰�，指导“山水林田湖草沙”全要素的自然资源治理，成为全域领土空间用途管制的工具。

2.3 从技术理性主导转向要素市场化配置

土地作为重要的生产要素，是详细计划的焦点工具，详细计划通过对土地生长权的合理配置供应公共物品，制止经济运动的外部性。但古板控规从技术合理角度出发的体例方法忽视了土地要素配置的现状利益花样和利益主体，以致于计划实施落地难。随着要素市场化配置革新的深入，城乡统一的建设用地市场、存量用地的盘活等方面的政策日益成熟，详细计划面向落地实施，对土地的现状产权花样建立更清晰、准确的认识，对土地权利流转的交易本钱进行更深入的研究，从而为市场主体进行土地要素配置提供先决条件和科学依据。

3.新要求下详细计划体例探索

3.1 体例与领土空间总体计划同步的全笼罩的详细计划

人口流失、工业失速、空间低效和生态低质等问题在都会生长中日益凸显，空间治理的失效是导致都会空间生长失序的重要原因。详细计划层面的空间管控是空间治理方面的一块短板：一方面，控规体例笼罩率低，都会生长缺乏详细计划深度的建设指引；另一方面，已体例的控规不但保存科学性研究不敷、弹性预留缺乏等共性问题，还保存与永久基本农田、生态�；ず煜呦喑逋坏�“计划打斗”问题。现行的详细计划体例模式和体系已经难以适应新时期的空间治理需求。在全面开展领土空间总体计划体例的配景下，开展与领土空间总体计划体例同步的新一轮全笼罩的详细计划体例事情，通过两个条理计划同步体例的方法，发挥领土空间计划的体系性优势，建立起同步推进、相互支撑的“总控联动”事情模式，以解决都会生长建设的空间治理矛盾，回应生长与�；は嗤骋弧⑷蛉氐挠猛竟苤啤⒁厥谐』瓤占渲卫硇旅�，进一步强化详细计划的落地性和科学性。

3.2 衔接计划治理事权的详细计划体例全笼罩

在进行和总体计划体例同步的详细计划体例全笼罩时，计划单位应统筹考虑计划技术的合理性，包管计划治理的全笼罩、无冲突，兼顾空间治理事权和差别类型领土空间用途管制的特点：一是要切合详细计划体例技术上的合理性。计划单位应有明确的四至界限、适度的用地和人口规模、公共设施的效劳半径和相对独立的主导功效。二是要协调计划单位和行政治理事权的关系。例如，中心城区由县区（市）政府治理，主要将内部的功效片区作为单位划分的依据；各乡镇所辖地区在划分单位时则应坚持行政单位的相对完整；种种新城新区等应考虑其实际相对独立空间的统领权和空间资源配置，坚持其界限完整性，以便后期的计划治理，如跨乡镇行政区的新城为包管治理职能的完整性，可以作为独立的计划单位进行体例。三是要考虑差别类型要素治理的特点。建设空间内主要面对土地要素的治理，需要综合考虑土地开发的完整性，因此主次干路和自然界限等因素应作为首要划分依据；非建设空间需要进一步考察计划单位承载的主要自然资源要素类型，使其与资源要素利用和治理的实际需要相适应，如关于耕地，应首先考虑耕地�；ず筒畋鹋┮蹈髂Ｊ剑ㄈ缧∨⒓彝ヅ┏『凸婺Ｅ┮档龋┑男枰�，结合要素所有权界限进行单位划分。

3.3 面向差别领土空间类型的差别化管控模式

面向全域领土空间的用途管制，详细计划应构建差别化的管控模式，主要面对城镇建设空间、乡村建设空间和非建设空间三类主要领土空间的管控要求，运用指标管控、界限管控、名录管控和正面引导4种管控模式，对土地用途进行管制。在城镇建设空间管控方面，主要对开发建设运动进行管控，涉及多元的利益花样。接纳的管控模式以地块指标管控为焦点，结合都会“四线”控制平分区管制步伐、近期建设项目和都会设计引导等管控方法增进空间高品质生长。在乡村建设空间管控方面，需要与乡村经济规模小、不确定性大的特点相适应，增进乡村振兴。在乡村建设空间中以计划单位为整体，对建设用地规模、人口规模等指标进行引导式管控，差池空间界限进行刚性约束。同时，通过对近期公共效劳设施建设进行名录管控、对乡村人居情况整治进行导则式正面引导，以满足乡村建设需求。在非建设空间管控方面，主要满足生态�；ぁ⒏乇；さ确矫娴母招砸�，同时对领土空间及其承载资源的优化利用增强引导。详细计划体例需对生态�；ず煜摺⒂谰没九┨铩⒏弑曜寂┨铩⑸媪值壬肱┮的裁芮邢喙氐慕缦藿邢富�，在空间上精准落实刚性约束。另外，在非建设空间管控中还需引入积极的正面引导步伐，包括载体质量优化引导和转用机制引导。

参考文献：

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