“多规合一”：路程另有多远？

浏览次数：宣布日期：2016年12月30日

——2016 年中领土地学会学术年会综述

2016年12月23日，中领土地学会学术年会在京举行，今年的主题是“‘多规合一’与土地利用立异”。来自全国的400余位专家、学者齐聚一堂，围绕“多规合一”与新型城镇化、领土空间花样优化、土地资源优化配置、生态用地配置等相关主题展开了讨论。

“多规合一”与领土空间治理

中领土地勘测计划院研究员贾克敬指出，造成“多规合一”目前空间管控不力的原因是快速的城镇化、工业化进程对农业和生态空间形成的连续挤压。自然资源的多头治理也加大了生态空间统筹管控难度，空间性计划约束乏力加剧了领土空间利用矛盾冲突。领土资源部7个试点地区明确了空间计划定位，形成以领土空间综合计划为统领、专项计划为支撑的空间计划体系，突出了底数、底盘的支撑作用。可是，“多规合一”还保存一些认识误区，如果接纳1-N而非1+N的“多规合一”模式，将削弱现有计划体例、实施和治理优势，弱化政府治理能力，而权力过于集中可能会导致部分之间缺乏相互制衡和空间结构治理失序。

针对以上问题，贾克敬提出四点建议：一是审慎推进“多规合一”事情，防备部分间的权力博弈，防备“多规合一”成为一些地方政府实施空间扩张的工具；二是应以解决领土空间开发矛盾、提升领土空间治理能力为焦点，充分发挥各部分现有的计划体例实施和监督的优势；三是整合自然资源专项视察、地舆国情普查、海洋经济视察等结果，形成空间计划的基础数据；四是以强化领土空间用途管制为焦点，充分发挥土地利用总体计划的统筹管控作用。

“多规合一”与领土空间计划

转型生长中国人民大学公共治理学院教授严金明从“多规合一”的配景、空间计划的基本认识、“多规合一”的挑战及“多规合一”的导向 4 个方面作了介绍。

他提出，空间计划可以理解为领土空间花样的综合优化。实质上，是对领土空间利用、行颐魅政策协和谐政府土地管治进行超前性的调配和合理安排，基本功效是对领土空间利用、行颐魅政策协和谐政府治理历程的未来时空导向。

关于“多规合一”面临的挑战，严金明认为：在计划战略上，战略决策以问题为导向，无公认的计划体系；在体制上，部分人事权分立，并且导向各异；在技术上，要领粗浅，有待深化精选；在实施包管上，部分执法冲突，缺乏协调统一，“无据可依”或者“有据不依”。由此导致差别计划体系横向差池接，同一计划体系纵向差池接。在横向计划上，界限过多，条理太杂，空间太乱；在纵向计划上，圈内“有界限、缺政策”，圈外“无界限、无执法”。因此，“多规合一”仍然保存配景形式庞大，理论储备缺乏、实证检验缺乏，部分间尚未告竣共识，技术标准纷歧、共享平台缺乏等严峻问题。

关于“多规合一”的革新导向，严教授提出：“多规合一”应体现国家意志、提升政府治理能力导向，坚持永续生长，适应市场经济配置，注重城乡生长统筹。“多规合一”革新的具体思路在于，形成合理的城镇、农业、生态空间结构，研究提出可复制推广的“多规合一”试点计划，形成一个市县一本计划、一张蓝图，探索完善市县空间计划体系，建立相关计划衔接协调机制；以社会经济生长计划为目标，以城乡计划为坐标，以土地利用计划为指标，以生态情况�；ぜ苹薇杲锌占渫吵铩�

城镇化 2.0阶段的“土地财务”转型

厦门大学教授赵燕菁认为，所有经济增长都可以看作是一个商业运作模式。在城镇化1.0阶段，我国通过建设用地的外延扩张，现行的土地出让制度，完美地适应了都会化 1.0 大规模融资的需要。目前，我国已基本进入城镇化2.0阶段，运营本钱开始增加，要有稳定的现金流支撑。因此要求土地治理的重心、要领，应尽快从控制增量转向治理存量，原有的“土地财务”模式必须尽快转型，而转型的难点就在于工业税的缺失。

关于城镇化 2.0 阶段“土地财务”如何转型，赵燕菁提了几点建议。一是在增量供地方面，实现“土地财务”从一次性收入向现金流转变或者新增供地开征工业税；二是在存量盘活方面，工业用地设置最低税收和就业要求等战略；三是在包管住房建设方面，探索先租后售的战略；四是在开放功效容积率变换方面，探索土地用途负面清单、差别功效订价宣布等战略；五是在城乡界限管控方面，探索都会土地和农村土地差别的使用用度和权力划定战略。

“多规合一”与新型城镇化

中国人民大学教授严金明指出，要优化资源利用的系统时空基础，要提高行颐魅政策协和谐政府治理历程的时空导向作用，坚持永续生长导向，适应市场配置经济导向。并以自己加入的北京市海淀区计划为案例，强调土地整治是实行“多规合一”的抓手，只有在计划中做好人地关系协调，才华落实在“多规合一”下的“三生”（生产、生活、生态）空间统筹。

《中领土地科学》编辑部研究员冯广京从 3 个方面作了详细的报告：第一，时空锥理论模型；第二，时空锥理论视角下的“多规融合”；第三，“多规融合”下的新型城镇化。冯广京深入浅出地讲解，使得时空锥子这一笼统的看法与土地利用计划结合起来，并引出了土地利用计划的 4 个问题：时间的纵向冲突、时空的横向冲突、计划的刚性、空间计划落地的基础。

“多规合一”与领土空间花样优化

中国科学院特聘研究员方创琳认为，都会“多规合一”是解决“多规分治”矛盾，缓解“多国演义”的现实需求，是化解空间冲突，终结“多规分治”时代、提升空间配置效率的久远需求，是都会政府开展正常业务事情的现实需求。他认为，现在从国家层面解决的是多规协同的问题，在区域层面和省级层面叫“多规融合”，市县、乡镇实现“多规合一”是必经之路。都会“多规合一”的焦点实质是绘制一张审定地块主体功效并自由行使权利的约束蓝图。技术路径要强调一张蓝图绘制究竟，画约束红线要为领土空间的利用留有一定的灵活性；领土空间上下协同；“三生”空间无缝对接；领土部分的用地指标，建设部分的建设坐标，环保部分的限标，四标之间精准统一；耕地红线、生态红线、水红线、资源情况承载上限和都会生长空间界限要刚性约束；一个总控、一本计划、一张图纸、一个标准、一个规则和一个平台应统一推动落实。

关于“多规合一”的执行问题，中国人民大学教授张占录以美日的计划体系为例，认为县市级以上的土地利用总体计划不应有执法约束力，甚至不需要土地利用总体计划，而乡镇级的土地利用计划应具有执法性、牢固性，可将它用地的地块计划视为控规，像香港一样凭据都会计划条例去编。而方创琳教授认为各个国家的社会制度纷歧样，土地所有权制度也纷歧样，可以借鉴但不可复制，在“多规合一”的施行方面，部分市县层面的部分整合事情已经推进；乡镇一级由于没有财权、事权，执法效应难以发挥，需要县级层面进行调控。关于现在有的都会总体计划，险些都是在做加法，先圈地、后按平均指标算人，中央经济集会提出应强调人均建设用地面积做减法，而如何真正落实除了结构问题之外，最重要的照旧部分之间的协调相助。

“多规合一”与土地资源优化配置

南京大学教授黄贤金论述了如何从整体上认识碳排放与土地资源配置。一是从机理和效应的角度来讲，进一步揭示土地利用碳排放的机理，从土地利用变革的碳排放和土地载体上的人为源碳排放，把国家土地碳排放的家底摸清楚；二是形成一个清单和标准；三是更好地效劳于计划和决策。

北京大学教授林坚的主题谈话是“多规合一”的若干思考：一是要响应党和国家重大革新生长要求，做到统一用途，推进生态文明建设、推动绿色生长、提升国家空间治理能力和治理体系现代化；做到统一用途管制，善待领土空间，提升治理能力，节约利用资源；现阶段做到两个计划（城规、土规）的衔接是要害。二是要妥善看待多规冲突的背后逻辑，焦点在于争夺管控土地生长权的权力。三是要明确计划定位，生长计划和空间计划，各有各的特点，不可搅在一起。四是要有效处理政策协同问题，要害是空间计划、领土空间用途管制、资源总量治理、全面节约三项制度要协同协调。

“多规合一”与生态用地配置

南京农业大学教授石晓平介绍了“ 多规合一”与生态利用治理之间的关系。第一部分讲述计划演变生长的历程，凸显在这个计划演变历程中的执法职位、计划手段、政府间职责划分的变革；第二部分讲述了“多规合一”历程中的生态用地治理，展现了生态用地治理的现状以及治理思路；第三部分则讨论了在“多规合一”理念指导下生态用地治理可能的立异路径。他指出，目前“多规合一”较少涉及执法内容的调解，这是因为依法治国的配景下，执法内容调解难度大。例如：需要什么样的执法框架给以支持，多规控制的层级结构对地方政府的影响，中央与地方的权力界定等。

中国农业大学教授郝晋珉则从生态空间问题的角度剖析“多规合一”。他认为，“多规合一”是治理问题、机制体制问题。“多规合一”应该使得各部分在治理体制上能够告竣共识。生态空间，是一种渐变的而并非绝对的空间，例如划定的生态红线，虽然生态红线包括的空间大大都是属于自然空间，可是生态红线所困绕的空间并不是生态空间的全部，它只是或多或少保存着种种各样功效的单位，是我们这个生态系统能够维持，或者恢复的一个最小单位。郝晋珉提出，不但应凭据差别的标准对生态空间进行配置，更要以生态功效的平衡为依据对生态功效进行配置。

（记者孙国瑞转载于中国领土资源报）

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