领土空间计划体系下控制性详细计划转变及应对战略思考

浏览次数：宣布日期：2023年11月28日

引言

详细计划是我国“五级三类”领土空间计划体系的重要组成部分。2019年中共中央国务院宣布《关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》，明确指出“在市县及以下体例详细计划”。“详细计划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展领土空间开发�；ぴ硕⑹凳┝焱量占溆猛竟苤啤⒑朔⒊窍缃ㄉ柘钅考苹砜伞⒔懈飨罱ㄉ璧鹊姆ǘㄒ谰�。”

在新时期，领土空间详细计划既要担负其作为各项建设运动法定依据的使命，又要针对理念转变不绝立异和完善。与城乡计划系统中的控制性详细计划相比，城镇开发界限内的控制性详细计划在计划系统中的职位和控制功效上都有很好的承接性和连续性。在自然资源部《关于增强领土空间详细计划事情的通知》的解读文件中，也明确详细计划是对既有计划的继续与生长。因此，做好面对新时期的控规转变应对步伐，对新时期详细计划探索具有重要的借鉴意义。

1、新时期控规的转变

详细计划直接面对最下层空间治理需求，是计划传导、包管实施的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

新时期领土空间计划体系提出，详细计划是开展领土空间开发�；ぴ硕⑹凳┝焱量占溆猛竟苤啤⒑朔⒊窍缃ㄉ柘钅考苹砜伞⒔懈飨罱ㄉ璧鹊姆ǘㄒ谰�。新时代的全面深化革新，不但意味着空间治理目标和理念要直面城乡经济和社会领域的诉求，还需要增强空间治理的效能。随着领土空间计划体系的整体重构，控制性详细计划在新的空间计划体系构建历程中自身也面临重要转变。

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图一、新时期控规的转变

1.1计划规模的转变

计划规模从“重城轻乡”转向“全域全要素”。古板的详细计划偏重于都会建设用地控制，而对农村，尤其是非建设用地的管控力度有限。在全域全要素计划的需求下，详细计划要对城乡种种资源要素进行综合利用，将建设与非建设空间相结合，掘客其多样化的功效与价值。

1.2计划方法的转变

计划方法从“静态计划”转向“动态管控”。古板控规是静态化、空间化的管控模式，保存针对性不强、缺乏时间轴线、缺乏对都会生长不确定性的有效应对步伐等问题。详细计划应贯串“整治—供应—建设—运维—更新”土地全生命周期链，要能够满足差别场景需求、差别主体需求和差别生长阶段的需求，提出具有针对性的解决计划。

1.3计划协同的转变

计划协同从“内容衔接”转向“多规合一”。以往“多规并存”的情况下，保存种种计划相互制约、相互矛盾的情况，行政许可效率不高。领土空间计划体系的建立大力推进了“多规合一”，详细计划层面应充分考虑领土空间的资源属性、社会属性和经济属性，充分尊重权属关系、事权关系和行政关系，充分协调好都会更新，土地综合整治及种种专项计划等，努力实现计划协同共治。

1.4计划目标的转变

政策目标从“计划治理”转向“综合治理”。详细计划不可是城乡建设计划许可的法定依据，也是增进城乡治理和高质量生长的空间政策，应充分发挥其公共政策属性。通过“编管结合”高效支撑计划实施和项目治理。通过对计划单位内精准而有效的民众加入，积极回应人民期盼，满足群众对美好生活的神往。

2、应对战略

图二、面对控规转变的四大战略

2.1完善“权责明白”计划体例体系

详细计划的体例规模应与城镇开发界限相结合，实现计划的全笼罩，突出“差别化”特点，城镇建设空间应围绕人的生爆发活需求，强调产城融合、设施效劳、交通通达、风貌品质塑造等方面的引导和管控；非城镇建设空间应增强生态情况治理、底线管控约束等�；ひ氐囊己凸芸�，配合塑造高品质人居情况。

通过控制性详细计划，对城镇开发界限所确定的城镇空间内可能爆发的一切建设行为进行有效引导和管控，包括城镇集中建设区周边的城乡交融带、农业生产和生态效劳综合性空间、建设项目准入区等。别的，还应实现全要素综合协调，关注城镇开发界限内现状非建设空间的�；び肜�，增强计划非建设用地转为建设用地的管控，针对土地用途、功效管控、生态修复、民生设施、准入机制等制定相应要求，分区分类细化用途管制制度，实现城镇开发界限内全要素治理和空间用途管制的全笼罩。

2.2提倡“内涵式生长”的价值模式

关于已建成区，特别是老旧小区、棚户区、老旧厂区等低效建设用地以及其他存量地区，应遵循存量有效利用、闲置空间资源释放的基来源则，接纳公共设施承载力、交通需求盘算平剖析手段，积极探索适应开发时序、庞大权属关系和多重价值需求的“基础指标+转移指标+奖励指标”等指标平衡方法，细化计划导则和管控要求，推进存量空间细化提升，提高存量开发建设的适应性和灵活性，推动城镇由外延扩张向存量提升转变。

随着都会经济和建设水平提高以及土地集约利用要求，地下空间的综合开发利用已成为都会建设的重要组成部分。原有控制性详细计划内容及指标体系缺乏对地下空间综合利用的考虑，导致计划治理实施中保存争议和灰色空间。因此，需要在控制性详细计划阶段解决对地下空间�；ぁ⒗煤凸芸刂敢笔У奈侍狻⒁己凸娣兜叵驴占浣ㄉ��？刂菩韵晗讣苹β涫底芴寮苹妥ㄏ罴苹南喙啬谌�，结合轨道交通、地下停车、市政管网、人防工程和人居情况整治等实际建设需求，提出地下空间功效、开发层数、开发深度等空间开发利用要求和管控指标，并落实到地块，为地下空间计划设计和都会地下空间计划治理提供依据。

2.3接纳“可操作性”的技术手段

控制性详细计划应分级体例，接纳“计划单位—地块（街坊）”的“穿透式”计划传导体系，可降低技术本钱，增加体例条理。先体例单位，深化刚性管控指标和用途管制要求，再细化地块，形成层级衔接、系统化的计划传导体系。单位详规主要通过规则和指标进行调理，重点控制总体计划下的约束性指标和底线管控等限制性要求，确保公益设施、基础设施和公共开敞空间的落实。在满足总量控制和效劳半径要求的基础上，兼顾目今权属、土地开发机制和实际治理需求，地块指标可在单位内综合平衡进行引导式弹性管控。这种“约束+引导”的分级体例体系能够适应差别开发机制和建设实施条件的客观需要，有效实现控制性详细计划的传导，提升计划适应性和可操作性。

控制性详细计划应凭据上位计划要求，运用都会设计、乡村营造等手段增强空间形态、街道景观、建筑群体、单体设计等技术研究，并转化为科学系统的管控指标，实现总体计划宏观调控对都会建设的微观控制。重点地段应精准把控，明确建筑设计强制条件和引导条件，将领土空间设计以设计导则或附加图则形式纳入结果附件，实现精准管控。在都会设计法定职位不明确的情况下，通过精细化设计将笼统指标转化为具象结构，实现种种空间的精准管控。

2.4构建“高效智慧”的治理机制

在计划体例和实施历程中，建设变换和修改是常见现象。为应对快速变革，需增强详细计划治理，并依据实际情况进行控制性详细计划修订，分为重大修改、局部调解和技术修正三类。各地应建立差别化的调解程序，依法依规界定城镇详细计划局部调解和技术修正的具体情形，以包管公共利益和人民群众高品质生活为前提，适当精简审批程序，提升审批效能。

控制性详细计划体例应充分利用信息化手段，实现上下级计划以及同级专项计划之间的衔接，形成统一的计划结果数据库，提高规范性；接纳线上线下、人机协同的结果审查质检模式；经批准的计划结果及相关资料应实时纳入领土空间基础信息平台和“一张图”实施监督系统，与相关行政治理部分共享结果，适应“多审合一”“多证合一”的计划许可和用地审批革新；计划结果应报上级人民政府备案，接受实施治理监督，同步开展动态维护和更新，全面实现全历程数字化、信息化和智慧化手段支撑，增进计划治理的果真化和制度化，提高计划效劳社会治理的效能。

结语

新时期领土空间计划配景下，详细计划是领土空间计划“五级三类”体系中的重要组成部分。其体例技术、结果内容及治理制度革新势在必行，但也需要充分结合各级种种城镇特点和治理实施的迫切需求进行。

控制性详细计划应聚焦包管人民利益、强化空间治理、提高行政效能、增进高质量生长等目标，并不绝在实践中总结与革新。只有这样，才华促使控制性详细计划制过活臻完善，真正担负起衔接各空间类计划管控要点，落实空间用途管制制度，提高城镇人居情况品质，增进“一张图”精细化治理，效劳政府现代化计划治理等新时代新要求，实现规范城镇开刊行为、维护公共利益的最终目标。

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