乡镇领土空间总体计划体例再思考（一）

浏览次数：宣布日期：2023年11月04日

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一、前言

《中共中央国务院关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确指出，建立“五级三类”领土空间计划体系，将主体功效区计划、土地利用计划、城乡计划等空间计划融合为统一的领土空间计划，实现“多规合一”，强化领土空间计划对各专项计划的指导与约束作用。其中“五级”凭据“一级政府、一级事权、一级计划”的原则，领土空间总体计划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级；“三类”，即总体计划、详细计划和相关专项计划。

乡镇作为城镇空间与农村空间连接的重要纽带，同时也是总体计划体例的最基本行政单位，担负着由上传导、中间管控、向下引导的重要作用。尤其是目今省市县领土空间总体计划已经完成体例，加速推进审批，乡镇领土空间总体计划全面铺开之际，其体例内容需要重新审视，主要从“摸家数、定目标、谋花样、优配置、重实施”等五方面展开。

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二、体例重点内容

（一）摸家底

摸清底数是乡镇领土空间总体计划体例最基本的事情。

确定乡镇的底图底数。一般情况下，以2020年领土变换视察数据为基础，凭据《领土变换视察、计划、用途管制用地用海分类指南（试行）》相关要求，结合最新遥感影像、地舆国情普查、电子地图、POI数据等，在“三调”事情分类的基础上进行“一对一”“一对多”“多对一”的用地细分，细分后的用地数据不得更改“三调”现状。治理数据的转换凭据差别省份最新要求执行。

开展基础研究。乡镇领土空间总体计划体例的前期阶段一方面要研究乡镇气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋及自然地舆花样，区位、人口、工业等社会经济生长条件，交通、市政基础设施以及公共效劳设施等建设情况，明确自身短板和优势。另一方面要开展现状评估、空间性计划实施评估以及危害评估，剖析领土空间开发历程中的特征问题以及面临的危害。有条件乡镇可结合市县“双评价”结果进行细化研究。

做实调研座谈。摸清乡镇相关主要领导对未来15年生长的诉求、意见和建议，就工业生长、乡村振兴、城镇建设、城乡统筹、农村人居情况整治以及重点建设项目谋划等进行研讨，平衡上级�；ひ笥胂缯蛏ぶ涞拿�。

（二）定目标

乡镇领土空间总体计划是对乡镇规模内领土空间�；ぁ⒖ⅰ⒗谩⑿薷醋鞒龅木咛灏才�，是对上级领土空间总体计划以及相关专项计划的细化落实，是体例详细计划的依据。

明确总体定位。凭据市县领土空间总体计划对乡镇主体功效定位、城镇职能与品级定位、工业生长要求、重点项目包管需求，社会经济生长计划以及相关专项计划的要求，明确乡镇在区域政治、经济、社会和文化等所处的职位、作用和担负的主要职能。

确定生长目标。凭据总体定位，在落实国、省、市、县重大战略安排的基础上，结合乡镇自身特色以及计划期内需要解决的重点问题，提出实现总体定位的近、远期计划目标。

提出空间战略。围绕总体定位与生长目标，制定可以推动实现定位与目标的领土空间开发�；ふ铰�。

制定计划指标。落实市县领土空间总体计划确定的指标要求。同时，围绕必须分派的指标，制定相应剖析计划，落实到各行政村。别的，乡镇可结合领土空间生长目标和社会经济生长要求，增加切合外地特色的指标。

（三）谋花样

空间花样是结合主体功效定位制定的空间生长指引，是优化并包管人口、资源、资金等各要素合理流动的基础。

落实底线管控。落实市县领土空间总体计划确定的耕地和永久基本农田、生态�；ず煜摺⒊钦蚩⒔缦蕖⒗肺幕；は叩戎种止芸亟缦�。凭据地方实际，划定乡村建设界限。

优化空间花样。落实市、县空间生长战略，立足自然资源本底，明确生态、农业、历史文化等�；だ嘁氐目占涔婺：统窍纭⒐ひ怠⒔煌ǖ壬だ嘁卣褰峁�，形成镇域领土空间开发�；ぷ芴寤ㄑ�。进而提出农业空间花样、生态空间花样以及建设空间花样要求。

细化计划分区。在县级计划分区的基础上，结合乡镇�；び肷ひ�，进一步优化与修正领土空间计划分区界限，并沿用县级制定的用途准入、用途转换及相关要求；凭据生长定位与目标要求，立足需要重点解决的问题，制定全域土地利用结构优化调解计划，合理确定农用地、建设用地、其他用地等的规模及比例结构。

（四）优配置

自然资源�；だ�。落实市县领土空间总体计划关于耕地、林地、草地、湿地、水、矿产资源等种种自然资源的�；び肜靡�，落实耕地保有量、永久基本农田�；っ婊瓤刂浦副�，剖析并明确耕地后备资源潜力空间，落实永久基本农田储备区、水源�；で⒅匾蟛试幢；ず涂⒅匾颍ㄓ绕涫羌苹笄图锌傻乜椋�。

统筹城乡生长。结合乡镇用地现状、定位与目标、生长诉求以及空间花样，凭据城乡统筹、共建共享、普惠与特色相结合的原则，确定乡镇用地生长偏向和空间结构。尤其是对市政基础设施和公共效劳设施进行优化配置。各乡镇凭据差别省份具体要求，明确用地细分水平和相关配置要求（定点、定量、定界、定标准）。例如，凭据领土空间计划用地用海分类，乡镇域用地用海表达可为一级分类，但绿地与开敞空间用地、公共治理与公共效劳用地、公用设施用地等以二级分类为主；镇区（城镇开发界限规模内）或乡政府驻地用地用海应以二级分类深度为主，公共治理与公共效劳用地建议表达至三级类。

领土综合整治与生态修复。落实市县领土空间总体计划的生态�；ば薷春土焱磷酆险蔚囊�，严格执行水生态修复、林地修复、草地修复、湿地修复、土壤退化与污染修复、农用地整理、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、都会更新、宜耕后备资源开发等重点工程。

（五）重实施

上层计划传导。严格落实市县计划对乡镇主体功效定位、城镇体系定位、底线管控要求、重点建设项目空间包管。

下层计划指引。明确详细计划和“多规合一”实用性乡村体例规模，提出计划体例指引，剖析并落实约束性指标。

行动计划。凭据县级国民经济和社会生长五年计划和乡镇级国民经济和社会生长五年计划或“十四五”计划设想中乡镇涉及重点项目，结合乡镇亟需建设需求，明确乡镇领土空间总体计划近期建设计划，并明确资金包管路径。

实施评估。参照市县领土空间总体计划体检评估机制，建立按期评估机制，评估计划在主要目标、空间结构、重大工程等方面的执行效果，适时组织计划修改。

三、思考总结

本次乡镇领土空间总体计划体例的思考，仅仅是在学习广东、陕西、青海等省份乡镇技术体例导则的基础上，结合个案乡镇领土空间总体计划体例实践的宏观思考，尚未就如何优化空间花样以及统筹城乡生长进行深入论述。别的，也未对镇区或乡政府驻地计划进行细致推敲，有待进一步探讨。

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