我领土地储备制度生长历程梳理

浏览次数：宣布日期：2022年12月05日

土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部分为调控土地市场、增进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、贮存以备供应的行为。自1996年第一家土地储备机构建立后，各地土地储备事情相继开展，土地储备制度体系也在探索中日渐成熟，逐步形成具有中国特色的土地储备制度。

一、疏散探索阶段（1996年——2001年）

1996年上海率先建立我国第一家土地储备机构——上海市土地生长中心，拉开了都会土地储备事情的序幕。1997年杭州市领土资源局建立土地储备中心。1999年《杭州市土地储备实施步伐》《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》在全国规模推广。2001年《关于增强国有土地资产治理的通知》明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部分要依法提供信贷支持。”自此，全国各地积极建立土地储备机构，开展土地储备事情。在这一阶段尚未形玉成国统一的治理制度体系，而以上海为代表的市场主导型、杭州为代表的政府主导型、武汉为代表的政府市场混淆型土地储备运行模式开端建立。在经济兴旺的东部地区，市场需求、收益追求是推动土地储备制度形成的要害泉源。

二、生长完善阶段（2001年——2007年）

自2001年《关于增强国有土地资产治理的通知》下发后，全国市、县多地相继建立土地储备机构。2002年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的划定》要求严格实行经营性用地招拍挂出让，实行土地集中统一供应。2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支治理的通知》提出“为增强土地调控，由财务部分从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金”。2007年《土地储备资金财务治理暂行步伐》确定了土地储备资金的来源渠道、使用规模、收入治理等。这一阶段中央政府试行主导土地收储事情。付与土地收储接纳闲置用地的重要任务，推进土地资源节约集约利用，实行集中统一供地。拓展筹资渠道，建立国有土地收益基金和财务会计核算制度。土地储备机构身兼市场治理者与经营者职能，成为地方经营都会的融资助手。

三、扩张规范阶段（2007年——2015年）

2007年《土地储备治理步伐》出台，各地土地储备机构不绝壮大，业务领域不绝扩展，土地收储事情进入全面扩张推行阶段。2012年领土资源部、财务部、中国人民银行和银监会联合印发了《关于增强土地储备与融资治理的通知》，要求土地储备机构实行名录制治理，提出融资规�？刂瓶ㄖ卫碇贫�，进一步规范机构设置，增强融资治理。2014年国务院印发《关于增强地方政府性债务治理的意见》，划定地方政府举债只能通过刊行债券，不得再进行土地典质贷款。这一举措使得土地储备融资方法爆发重大转变。这一阶段土地储备机构不绝扩张，作为地方“经营都会”的重要抓手，机构背负巨大的贷款压力，收储价格一再被压低，通过招拍挂获得更高的土地收益。资金筹措历程中，储备机构太过依赖金融信贷机构，保存较大的信贷危害。

四、革新立异阶段（2016年至今）

为防备债务危害，2016年《关于规范土地储备和资金治理等相关问题的通知》，明确提出了土地储备机构职能调解和筹融资方法调解（“两调解”）的要求，划定各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务。2017年《地方政府土地储备专项债券治理步伐》公布，土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列，有效防控地方政府债务危害。2018年《土地储备治理步伐》与《土地储备资金财务治理步伐》同步出台，进一步规范土地储备总体业务和资金治理。2019年《关于开展土地储备资产欠债表试点事情的函》指出在山东济南、河北石家庄、浙江杭州、宁波等8个都会开展土地储备资产欠债表试点体例，并启动土地储备资产清查专项事情。2022年《关于升级土地储备监测监管系统的通知》明确界定储备土地是以国家所有权形态保存的国有建设用地，对种种储备土地实行全口径治理。这一阶段土地储备担负起“去杠杆、去库存、防危害”的任务。与职能无关的业务部分或剥离或转为企业，土地储备资金使用更为严谨，地方政府债券将作为土地储备今后筹资的重要渠道之一。

五、新形势下如何建设土地储备制度

（一）重点推进片区收储和综合开发

《国民经济和社会生长第十四个五年计划和2035年远景目标纲要》提出构建高质量生长的领土空间计划结构和支撑体系，实施都会更新行动，提出建设高标准市场体系，推进要素市场化配置革新。结合领土空间计划的体例，划定储备片区，重点推进片区收储和综合开发。对存量土地，统一计划，统一收储，统一开发，统一供应，科学配置。

（二）科学体例储备土地资产欠债表

体例储备土地资产欠债表，明晰资产、欠债和所有者权益三者之间的关系。全面反应核算期储备土地资产与欠债的规模、组成以及所有者权益变换情况，摸清储备土地资产价值，增进土地资产保值增值，维护所有者权益。

（三）增进资金来源多元化

面对土地储备资金困境，探索多元化的资金来源渠道。建立健全国有土地收益基金制度，足额计提、准时拨付、专款专用。建立健全土地储备本钱足额赔偿接纳机制，探索以钱币或实物赔偿方法置换土地，减少收储环节现金支出。刊行土地储备专项债券，纳入政府性基金预算治理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

（四）增强土地储备信息化治理

凭据“批、储、供、用”全生命周期信息化治理要求，建立土地储备全业务信息化治理体系。将业务数据与空间计划数据紧密结合，结构图、属、档一体化全业务治理流程，实现从地块的报批、征收、开发整理、入库储备、供应出库、财务核销等全流程信息化治理，土地储备计划实时性更强，土地储备流程更顺畅。

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