耕地“进出平衡”耕地转入潜力标准开端探讨

浏览次数：宣布日期：2022年11月16日

一、耕地“进出平衡”实施配景

“民为国基，谷为民命”，“食为政首，地为粮本”。粮食宁静是“国之大者”，事关国家生长战略和国家宁静。耕地是粮食宁静的命根子，稳住粮食宁静这个压舱石，归根结底要稳住耕地面积，特别是要稳住粮食播种面积，并不绝提高耕地质量。习近平总书记多次就耕地�；な虑楹土甘衬参侍庑贾匾不啊⒆鞒鲋匾甘九�，坚持最严格的耕地�；ぶ贫�，接纳“长牙齿”的硬步伐，坚决停止耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，尤其是二十大报告中明确指出“全方位夯实粮食宁静基本，全面落实粮食宁静党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

2020年9月，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）明确指出，严禁违规占用耕地绿化造林，严禁超标准建设绿色通道，严禁违规占用耕地挖湖造景，严禁占用永久基本农田扩大自然�；さ�，严禁违规占用耕地从事非农建设、严格违法违规批地用地；2020年11月，国务院办公厅印发《关于避免耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）要求，对耕地实行特殊�；ず陀猛竟苤�，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；2021年11月，自然资源部农业农村部国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称“166号文”）提出，严格落实永久基本农田特殊�；ぶ贫�，严格管控一般耕地转为其他农用地，将两“通知”前耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，凭据实际情况，稳妥审慎处理，不允许简简单刀切；两“通知”后，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处理并整改恢复为耕地，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确难以恢复的，由县级人民政府同意组织落实耕地“进出平衡”。至此，耕地�；そ敫亍罢疾蛊胶狻焙透亍敖銎胶狻辈⑿械男率贝�。

二、耕地“进出平衡”一般要求

（一）耕地“进出平衡”看法与内涵

凭据“166号文”，为守住18亿亩耕地红线，确保恒久稳定利用耕地不再减少，有须要凭据地方政府担负的耕地保有量目标（“三区三线”划定计划中耕地�；つ勘辏�，对耕地（“三区三线”划定计划中永久基本农田图斑规模外一般耕地）转为其他农用地以及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的方法，补足同等数量、质量的可以恒久稳定利用耕地。需要注意的是，耕地“进出平衡”首先在县域规模内落实，县域规模内无法落实的，在市域规模内落实；市域规模内无法落实的，在省域规模内统筹。

（二）耕地“进出平衡”各级部分职责

实施耕地“进出平衡”是落实耕地用途管制政策工具之一，是针对耕地与耕地之外其他农用地内部之间地类转换，是对耕地“占补平衡”政策的立异与增补。省级自然资源主管部分要会同相关部分增强指导，严格耕地用途转用监督；县级人民政府要强化县域规模内一般耕地转换为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监督，确保完本钱行政区域规模内耕地保有量和永久基本农田�；と挝衲勘�。同时，县级人民政府卖力组织体例年度耕地“进出平衡”总体计划，需要明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的规模、结构、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施，且要充分考虑养殖用地合理需求。涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规审定后纳入计划，且需经过林草主管部分同意；涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府引导、指导发包方依法与承包农户重新签订或变换承包条约，以及变换权属证书。自然资源部将通过卫片执法监督等方法按期开展耕地的动态监测监管，实时发明和处理问题。

三、耕地“进出平衡”转出

（一）耕地“进出平衡”耕地转出规模

首先，坚持最严格的耕地�；ぶ贫�，切合耕地“进出平衡”的项目尽量制止使用恒久稳定利用耕地，建议优先使用不稳定利用耕地；其次，切合耕地“进出平衡”的项目应当切合相关行业定额标准，尽量减少使用耕地面积；其三，严格把控耕地“进出平衡”转出规模，制止利用耕地“进出平衡”政策随意调解耕地结构及农转用占用耕地行为，需明确转出规模主要涉及经依法批准占用一般耕地实施领土绿化工程（含绿化带以及领土空间造林绿化工程），经依法批准工商企业等社会资本将通过土地流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地，经依法批准占用一般耕地建设农田防护林并抵达领土视察分类标准且变换为林地，经依法批准占用一般耕地转为农业设施建设用地（新增农村门路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植设施），经批准新建水利水电工程中水库淹没区形成水面涉及占用耕地（领土视察分类标准中水库水面属于在三大类中属于农用地），其他属于占用耕地需要落实耕地“进出平衡”情形（例如农民自发的进行农业结构调解引起的耕地转为其他农用地等）。

（二）耕地“进出平衡”耕地转出统计标准

以最新年度的领土变换视察为基础，以各乡镇行政区域为统计单位进汇总上报，其中项目要切合领土空间总体计划以及相关专项计划，需要明确项目的名称、区位、四至规模、规模、建设类型、计划用途、投资金额、建设时序等，涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包偏向乡镇人民政府申报，其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报，占用耕地的，应当自行确定增补或缴纳相应的耕地开垦费。别的，由农民自发农业结构调解引起的占用耕地，由县人民政府兜底统一落实耕地“进出平衡”。凭据申报的项目情况，统一整合成国家2000数据库与最新年度的领土变换视察数据进行剖析，统计占用耕地类型、面积、权属类型、坐落单位、耕地质量等别等。

四、耕地“进出平衡”转入潜力标准

（一）耕地“进出平衡”耕地转入规模

坚持优化耕地结构，优先将与恒久稳定利用耕地尤其是永久基本农田（“三区三线”划定耕地�；つ勘旰陀谰没九┨锿及撸┫嗔�“即可恢复”、“工程恢复”地类及已停止生产使用的农业设施建设用地（最新领土变换视察数据中相应地类）等整治复垦为耕地，增进耕地进一步集中连片、质量进一步提升。别的，领土变换视察结果中“即可恢复”和“工程恢复”之外的林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地（宜耕农用地，尤其是位于平原区域的其他农用地）以及宜耕后备资源与建设用地可以整治为耕地（凭据地方实际情况，以地方政策为准，建议优先满足耕地“占补平衡”）也可纳入耕地“进出平衡”耕地转入规模。

（二）耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑筛选标准

为进一步全面摸清耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑，科学合理利用恢复类地块资源（本研究仅针对最新领土变换视察数据中的恢复地类），推进落实最严格的耕地�；ぶ贫�，本次研究中耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑筛选剖析历程如下：

1. 明确耕地“进出平衡”耕地转入工具

以最新领土变换视察地类中的恢复地类为基础，扣除地形坡度大于25度、河流湖区林区规模、河湖治理规模、生态�；ず煜呒白匀槐；さ毓婺！⒁盟匆患侗；で婺！⑸匾；で婺！⒊钦蚩⒔缦薰婺！⒁雅压┮逊⒅び玫毓婺！⒓苹笄婺！⒁嗽馐茏匀辉趾λ鸹偌笆芪廴竟婺！⒁呀ɑ蛄⑾罡弑曜寂┨锛巴恋卣蜗钅抗婺！⒘焱量占浼苹跋喙刈ㄏ罴苹氐憬ㄉ柘钅抗婺Ｒ约暗胤秸ち羯た占涔婺５炔磺泻弦蟮乜楹�，剩余的恢复类园地、林地、草地、坑塘等作为主要视察评价工具。

（1）耕地“进出平衡”耕地转入工具分级分类

第一，集中连片潜力图斑I型，位于集中连片耕地（聚合50亩）周边的恢复类园地、林地、草地、坑塘，可以标注为“集中连片潜力图斑I型”，予以重点核实。需注意，凭据相关研究，以粮食生产为例，在安徽集中连片规模应为200亩左右，在重庆应抵达50亩(一年两熟地区)或100亩(一年一熟制地区)以上，在江苏100-300亩为宜，上海100-150亩为宜，本次研究暂定为50亩，各地依实确定。

第二，集中连片潜力图斑Ⅱ型，不在上述集中连片耕地周边但单独地块面积凌驾50亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，标注为“集中连片潜力图斑Ⅱ型”，也应当予以重点核实。

第三，非集中连片潜力图斑I型，在集中连片潜力图斑外，单独地块面积凌驾15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，标注为“非集中连片潜力图斑I型”，应当全部予以核实。

第四，非集中连片潜力图斑Ⅱ型，除上述集中连片与非集中连片潜力图斑I型外，单独地块面积小于15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，标注为“非集中连片潜力图斑Ⅱ型”，由地方政府结合辖区实际情况，自行确定是否进行核实。

（2）耕地“进出平衡”转入工具核实评价体系构建

1）评价体系构建内容

探索从地块自身条件（涉及生产现状、交通条件与水源包管）、恢复本钱（经济本钱）、群众意见（未来预期）等三大层面进行构建评价指标体系，逐地块开展视察评价。

将耕地“进出平衡”转入图斑潜力作为评价指标目标层，将生产现状、交通条件、水源包管、恢复本钱、群众意见等作为评价的准则层，共选择了15个评价指标进行构建。

其中，生产情况主要涉及实际利用状况，包括种植农作物或林木品种、养殖水产类别。

交通条件，主要涉及恢复为耕地后，是否便当抵达耕作和可连续利用。分为有便于通达的门路且耕作距离少于500米、有便于通达的门路且耕作距离少于1000米、无便于通达的门路或耕作距离大于1000米三个类别。

恢复本钱，主要为恢复为耕地所需用度，主要包括工程建设用度、地表青苗（或养殖水产）赔偿用度、后期种植管护补贴三部分。分为亩均3万元以下、3-5万元、5-10万元、10万元以上四个类别。

水源包管，主要为恢复为耕地后，周边是否有富足的水源包管农作物种植生长。分为周边100米内有水源可包管、周边100-500米内有水源可包管、周边500米外有水源可包管三个类别。

群众意愿，主要所在农村集体经济组织是否愿意将其恢复为耕地。分为愿意、不肯意两个类别。

表1 耕地转入潜力综合指标评价体系

2）评价标准确定

凭据相关专家意见，结合实际项目经验判断，制定相关评价标准，其中准则层结果为容易恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为可以恢复（优先纳入耕地转入潜力库）；准则层结果为较难恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为建议恢复（凭据耕地转出情况依实判定是否纳入）；准则层结果中有一项为难以恢复结果的耕地转入潜力图斑最终判定结果为不建议恢复（不建议纳入）。

表2 耕地转入潜力综合评价分类分级判别表

2. 耕地“进出平衡”转入工具外业核实

首先，制作统一底图。凭据前述耕地“进出平衡”耕地转入工具与分类分级标准进行剖析数据，形成最终的耕地“进出平衡”转入潜力基础图斑，上传到“领土视察云”app，新建县级耕地“进出平衡”转入潜力视察任务。

图1 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑核查界面

其次，逐图斑实地调考核实。充分利用县级耕地“进出平衡”转入潜力视察任务�？�，逐图斑地块进行实地调考核实，对每一个图斑地块从差别角度拍摄4张以上的照片，充分反应该地块目今实地全貌、种植利用情况，并认真填写每个图斑地块对应相关指标层的视察内容及判断结果，确保视察数据完整准确、不缺不漏。

图2 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑举证拍照界面

图3 耕地“进出平衡”耕地转入潜力图斑信息填写界面

第三，统一开展评价整合数据。凭据前述评价标准，充分考虑恢复类园地、林地、草地、坑塘地块的种植类型、交通条件、恢复本钱、群众意愿、水源包管等种种影响因素，对耕地“进出平衡”转入潜力图斑进行分级评价，最终汇总形成耕地“进出平衡”耕地转入潜力地块图斑数据结果。

最后，确定耕地“进出平衡”转入图斑。凭据评价结果，结合年度耕地“进出平衡”耕地转出地类、规模和耕地质量情况，进行恢复耕地项目可行性研究，确保耕地结构有优化，面积不减少，质量有提高。

五、耕地“进出平衡”耕地转入潜力标准总结

总体而言，耕地“进出平衡”是落实最严格耕地�；ぶ贫鹊囊幌钫吡⒁�，是强化耕地用途管制的政策工具，有利于完成耕地�；ぴ鹑文�，优化农用地结构结构，提高耕地质量及农业综合生产能力，实现�；ち甘衬病⒔ㄉ枭拿鞯鹊目闪�。在开展耕地“进出平衡”计划体例历程中，应因地制宜学习差别区域耕地“进出平衡”相关政策和技术要点，明确耕地“进出平衡”转出的工具，掌握各地耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地规模、结构、时序，重点结合耕地“进出平衡”转入图斑潜力评价，实施耕地恢复项目。

别的，本次研究为减少耕地“进出平衡”耕地转入潜力核实事情量仅仅将最新领土变换视察数据中的可恢复地类作为核查工具且评价体系相对简单，为切实做好耕地�；な虑�，科学实施耕地“进出平衡”，耕地转入潜力评价的工具有待进一步扩展，评价指标体系有待进一步优化。

主要参考文献：

自然资源部农业农村部国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）；

江西省自然资源厅江西省农业农村厅江西省林业局关于严格耕地用途管制的意见（赣自然资字〔2022〕21号）；

广西壮族自治区自然资源厅广西壮族自治区农业农村厅广西壮族自治区林业局关于严格耕地用途管制的实施意见（桂自然资发〔2022〕24号）；

山东省自然资源厅关于贯彻自然资发〔2021〕166号文件严格耕地用途管制的实施意见（鲁自然资字〔2022〕77号）；

广东省自然资源厅关于印发《广东省耕地恢复潜力视察评价事情计划》的通知（粤自然资耕保〔2021〕1953号）。

上一篇：关于建设项目用地审批最新政策变革的要点梳理

下一篇：关于用地要素包管接续政策的要点梳理

凯发官网入口

耕地“进出平衡”耕地转入潜力标准开端探讨