领土空间计划体系中综合防灾计划的定位及作用

浏览次数：宣布日期：2022年07月26日

2019年，中共中央国务院印发《关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》，标记着领土空间计划革新全面开始。领土空间计划是对一定区域领土空间开发�；ぴ诳占浜褪奔渖献鞒龅陌才�，包括总体计划、详细计划和相关专项计划。综合防灾计划作为都会灾害危害管控和防灾空间管制的依据，具有体制特殊、内容繁杂、关联众多等特点，是预防与减轻都会未来灾害影响并包管都会宁静健康生长的重要方法，属于领土空间计划体系中的专项计划，因此建立适应领土空间计划革新要求的综合防灾计划管控体系，实现防灾减灾与领土空间计划的有效响应是都会生态文明构建和可连续生长的重要包管。

1综合防灾计划在领土空间计划体系中的定位

在新时代都会综合防灾面临新要求、亟需新举措的情况下，自然资源部与应急治理部在新一轮机构革新中应运而生，相比以往灾害治理不协调、计划底图不统一的古板灾害治理体系，机构革新有助于推进我国综合防灾减灾体系多部分、多计划的统筹与协同，有助于提升综合防灾事情的效力与效益。关于综合防灾计划，应在纵向上处理好与总体计划刚性传导与反响的关系，横向上与各专项计划实时交流、协调统一（图1-1）。

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图1-1综合防灾计划在领土空间计划体系中的定位

1.1 与领土空间总体计划的关系

领土空间总体计划是详细计划的依据、相关专项计划的基础，对综合防灾计划在内的各专项计划具有指导约束性。由于都会综合防灾计划对都会用地结构、基础设施配置有一定的宁静防灾需求，应建立其与都会领土空间计划的反响机制，在科学判别都会灾害危害、评估都会承灾潜力的基础上对都会用地宁静结构提出反响建议。

1.2 与相关专项计划的关系

综合防灾计划一方面承接总体计划的防灾要求及防灾专题的原则性引导，一方面应与相关专项计划形成良好的积极相同、相互配合关系，抵达信息资源的互联互通�；谄皆纸岷稀⒋媪可さ淖酆戏涝忠�，都会综合防灾计划的应急通道、避难园地、生命线系统等内容与都会交通系统、都会医疗系统、市政工程系统计划等均有重叠性，这就要求计划之间实时反响，在宁静包管的前提下调解计划，减少计划矛盾、计划重复等现象的爆发。

1.3 与单灾种防灾业务计划的关系

综合防灾计划对各单灾种防灾业务计划有统筹协调、原则引导的作用，但并不是单灾种计划的简单叠加。单灾种防灾计划在危害剖析的基础上确定相应的灾害区划、用地适宜性划分、设防标准、工程防御设施结构、重点包管工具等内容，综合防灾计划则综合平衡各单灾种计划，在都会面临的众多灾害类型中判断都会受灾可能性，在灾害危害耦合剖析的基础上，考虑都会生长的需求，进行都会用地宁静及防灾要素的空间结构。

2综合防灾计划在领土空间计划体系中的作用

2.1探索都会灾害纪律，体现生态文明理念

生态文明建设是我国特色社会主义建设的重要决策之一，领土空间计划是生态文明的重要空间载体。综合防灾减灾事情是以探究都会灾害纪律为入手点，对计划区内的生态情况从灾害角度进行剖析，对都会历史灾害信息、灾害隐患点、灾害易发区及灾害影响规模等进行整体梳理，本着“尊重自然、顺应自然、�；ぷ匀弧钡纳拿骼砟钚鞫蓟峥⒔ㄉ栌肷榭鲋涞墓叵�，对生态敏感软弱区、灾害易发区设置建设避让规模及相应防御、修复工程设施，尤其严格控制“劈山填海”等破坏生态肌理以致造成灾害爆发等行为，抵达自然与都会可连续生长的目的。

2.2都会灾害管控是计划传导要素之一

古板的都会计划体系泛起宏观战略与实施落地保存偏差的问题，这与计划传导内容不明、传导体系不清有关系，新时期的领土空间计划要告竣差别计划层级间的有序传导就需明确上下级计划间的强制性传导内容与指标，都会灾害属性作为领土资源本底的实质属性应作为差别层级计划的共享信息，并通过层层计划传导对灾害管控步伐不绝细化落实，成为上下级计划传导协调的元素之一。

2.3都会综合防灾空间花样是领土空间计划全域管控的组成部分

都会自爆发之日起就与灾害保存“共生”关系，都会防灾减灾事情一直以来是都会计划的基本组成部分，在领土空间计划体系建设阶段，强调对全域全要素的全面治理，灾害危害的有效评估与把控是“双评价”的内容之一，生态灾害隐患直接影响都会“三区三线”的划分，进一步可以影响在都会空间结构中的功效区划分、都会交通骨架的走向与结构、建设项目的开发选址结构等。

3差别层级的领土空间计划对综合防灾计划的要求

本轮领土空间计划明确了“五级三类”的计划架构，通过纵向行政层级治理与横向计划类型划定，划分偏重体现空间计划的战略性、协调性以及实施性。作为包管都会宁静可连续生长的综合防灾计划，其设计与定位也应着眼于多标准、多类型的计划协同，通过相应的标准延伸、架构调解与重点优化以不绝适应高质量生长的时代需求。

从宏观战略性角度出发，本轮空间计划的工具客体已由狭义城镇空间延伸至领土空间全域全要素，都会系统在更大标准上也可被看做是流域、平原、山地等区域生态系统或都会群、经济带等社会网络结构的一部分，因此关于都会韧性建设的全局考虑不应仅仅局限于都会建成区、开发界限或行政区划规模之内，而需着眼于大区域系统的花样完整与功效匹配，落脚于上位总体计划中的开发利用�；ふ铰砸肌ⅰ叭摺钡淄蓟ǖ饶谌�。从中观协调性角度出发，效劳供应、功效配置与设施结构等计划结果是都会应对危害侵袭时最为有利的硬件支撑，具体涉及精明有序的都会开发界限、高效流通的要素传导网络、笼罩均匀的公共效劳供应以及前瞻弹性的建设用地储备等内容，要求综合防灾计划构建更具空间效率的要素供应体系。从微观实践性角度出发，街道、社区等空间单位不但属于市民日常生活的主要场合，也被证实是都会网格化治理与危害应对的基础结构单位，对应的详细计划除通例意义上的地块用途和开发强度设计之外，更有须要探索空间计划与都会下层网格化治理间的进一步协同相助，通过人文化眷注、人本化政策与人性化设计助推下层组织自主治理与社会加入（图3-1）。

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图3-1综合防灾计划在领土空间计划体系中的定位

(注：图片来源于吕悦风等《领土空间治理配景下韧性计划的探索与展望》)

鉴于差别空间标准综合防灾计划在目标工具、作用形式与管控工具等方面保存的巨大差别，未来应进一步健全计划实施传导机制，不绝完善韧性建设在管控要求逐级落实、计划类型衔接反响、监督实施综合协同等方面的实践需求。在计划体例历程中不绝探索关于指标、结构、位置、名录、分区、界限等计划内容的详略设计与重点优化，偏重体现差别层级与类型空间计划的战略性、协调性与实施性，兼顾计划的严肃性与灵活性。在空间治理历程中厘清空间治理架构下各层级各部分的事权规模，以事权对应、差别有序的分级治理体系，引导韧性计划“体例—审批—实施—监管”的实践流程，真正以“实用管用好用”的目标导向将综合防灾计划落实于领土空间计划五级三类四体系之中，推动各层级政府、各部分和各利益相关主体的高效协作性，实现空间标准上的精细化协同治理。

参考文献：

[1]吕悦风,项铭涛,王梦婧,吴次芳.从宁静防灾到韧性建设——领土空间治理配景下韧性计划的探索与展望[J].自然资源学报,2021,36(09):2281-2293.

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[5]张年国,王娜,殷健.领土空间计划“三条控制线”划定的沈阳实践与优化探索.自然资源学报,2019,34(10):2175-2185.

[6]张京祥,夏天慈.治理现代化目标下国家空间计划体系的变迁与重构.自然资源学报,2019,34(10):2040-2050.

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