空间计划视角下土地征收成片开发计划体例探索

浏览次数：宣布日期：2022年07月05日

【摘要】土地征收成片开发是规范征地程序、满足都会生长需求和包管被征地农民正当权益的重要手段，是分阶段、分办法实施领土空间计划的重要支撑。文章在剖析批次征地事情中保存缺乏、成片开发事情中保存问题的基础上，参考了海内18个省市宣布的成片开发事情指引，探索形成土地征收成片开发计划中需要关注的技术要点，以期为体例土地征收成片开发计划、制定标准和技术细则提供参考。

【要害字】空间计划土地征收连片开发

引言

《中华人民共和领土地治理法》（2019年修正）提出土地征收要切合公共利益导向，并首次将“成片开发”以国家执法形式纳入土地征收之中。2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》，从看法释义、总体要求、审批流程等方面对土地征收成片开发事情进行了划定。目今，学术界对土地征收成片开发事情研究尚处于开端阶段，主要是对相关规则的解读，而机构革新付与自然资源部分“两统一”职责，有须要从空间计划视角系统考虑成片开发类型、规模、标准，以期为体例土地征收成片开发计划体例提供参考，确保土地征收成片开发有利于�；じ亍⑽づ┟裾比ㄒ妗⒔谠技加玫�，增进区域经济社会可连续生长。

1、成片开发事情配景

1.1批次征地制度的缺乏

1998年《土地治理法》修订后，分批次征地制度开始实施。分批次征地在计划引领生长和提高效劳效率等方面发挥了积极作用，同时也保存一些缺乏之处，主要体现在以下三个方面：一是计划引领生长的作用得不到充分发挥。地方政府往往以项目投资为主导征收土地，这种插花式结构土地的供应机制，导致计划频繁修改与调解，本应是计划引领生长，实际却是项目倒逼计划。同时也没有解决土地使用的计划要素组合与建设时序问题，土地供应不是简单地把土地供出去，而是要注意协调地块与地块之间保存的组合关系。二是都会功效的系统性没有获得优先包管。项目的内涵应该是广义的，可是在建设用地指标约束前提下，土地优先供应包管的往往是狭义的项目，例如住宅、商业、工业等非公益性用地，导致效劳于都会内部的市政基础设施、公共效劳设施等项目用地未能获得有效落实。三是都会空间结构、结构的完整性没有充分实现。由于主体多元、投资疏散、生长时序不协同，多点开花、疏散建设，形成大宗插花式、碎片化的开发，建设用地结构不集中连片，导致基础设施投入过大，用地平均产出较低，都会空间未能实现“建一片、成一片”，难以形成集聚效应。

1.2成片开发的重要意义

土地征收成片开发有利于都会统一计划建设。都会是一个庞大而庞大的系统，其用地空间结构、功效体系构建需要体现前瞻性、系统性，以支撑都会宏观生长战略，而以宗地为单位的开举事以体现这一原则。

土地征收成片开发有利于都会公益性基础设施配套建设。“成片开发”的基础目的是要包管都会公益性基础设施统筹安排，能够在连续的空间上经济且系统地供应基础设施与公共效劳产品，没有政府的统一组织，通过市场方法提供大面积、系统性的公益性基础设施的可能性较小。

土地征收成片开发有利于节约集约利用土地。与宗地开发相比，“成片开发”可以在空间上连续、大面积、系统性地供应都会生产、生活的种种效劳功效，充分发挥都会的集聚效益；同时通过统一计划开发，能够消灭大宗“三角地、插花地”等难以利用的地块，大大提高土地利用效率。

土地征收成片开发有利于公正包管被征地农民权益。在土地征收赔偿安顿历程中，“成片开发”关于包管公正赔偿具有积极意义，政府组织统一征收有利于同区位土地被征收人实现同地同价赔偿安顿，制止了由于宗地零散式开发带来的实施周期差别而导致赔偿安顿价格纷歧，引发社会稳定问题。

2、土地征收成片开发计划体例技术要点

2.1成片开发土地征收类型界定

土地征收行为一般漫衍在四种地区，第一种是都会新城新区建设地区；第二种是建成区及城郊接合部的插花地，包括建成区既有的农村集体农用地与建设用地，以及城郊接合部的插花地；第三种是在建制镇计划镇区规模的土地，镇区内有许多空地，镇区外围有向外生长的计划空间；第四种是都会开发界限外的宽大的农村地区点状新经济用地。

土地征收分类要与农村集体经济组织的空间漫衍与保存时间相关联�？山欠裼谰帽４媾┐逍翁捌渑┐寮寰米橹魑欠窠谐善⒌幕境龇⒌�，依据区域生长特征、农村形态与农村集体经济组织去留、土地征收赔偿与社会稳定特征等方面的特征差别，将以上四种征收土地空间漫衍类型划分为两大类，据此区分出成片开发的类型。将前两种归为甲类，即成片集中开发区域，这个区域未来将完全都会化，农民全部转化为市民；将后两种归为乙类，即其他开发建设区域，农村形态与集体经济组织将永久保存，如图1所示。

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图1 成片开发土地征收类型界定

2.2成片开发规模划定

成片开发空间规模应当与领土空间用途管制直接挂钩，差别的成片开发计划的规模不得相互重叠，允许以“开天窗”等方法合理避让生态�；ず煜摺⒂谰没九┨锛捌渌厥獗；で虻鹊乜�。

成片开发规模的划定应强化与控制性详细计划的衔接。关于项目较为集中连片的地区应与控制性详细计划单位相衔接，可将一个或多个连片的治理单位划入同一成片开发规模，包管都会功效的完整和规模内的设施统筹。关于未体例控制性详细计划的区域，可与经法定程序批准的市/镇级总体计划、都会更新实施计划等衔接，促使成片开发规模越发规整，制止因计划划定再次爆发“三地”的现象。关于面积较小的独立项目应强调包管公益性用地的完整性。

2.3弹性确定公益性用地占比

《土地征收成片开发标准（试行）》提出要重视公共利益，对成片开发计划的征求意见及公示要切合相应的程序规范。关于公益性用地比例的划定指出,在领土空间计划过渡期间，应严格凭据公益性用地比例原则上不低于40％的要求体例计划。

综合开发地区、一般都会地区、一般工业园区对公共效劳设施的需求保存差别，因此应结合地块区位、主导功效、生长阶段等实际情况，明确公益设施配置的差别化标准，并在年度实施计划当中予以平衡，实现总量达标，制止公共资源错配。

2.4依托信息平台辅助计划论证

借助信息平台，校核在编的领土空间总体计划外，还要将都会总体计划和土地利用总体计划确定的限制性也纳入审查领域：一是核查各成片开发规模之间是否保存冲突，若保存冲突，则需协调相关主体后重新申报；二是核查成片开发规模与在编的领土空间总体计划是否保存冲突。成片开发规模应不涉及生态�；ず煜吆陀谰没九┨�，且位于城镇开发界限集中建设区内，涉及蓝线、绿线、紫线的需参照相关要求执行；三是成片开发规模与控制性详细计划通过叠加剖析判断是否满足公益性用地占比要求,如满足则可纳入成片开发计划，如不满足则需在调解控制性详细计划后再纳入成片开发计划。

3、结语

本文从成片开发土地征收类型界定、成片开发规模确定、公益性用地占比确定以及计划论证四个方面简要介绍了土地成片开发计划体例中技术要点。

可是，在计划衔接方面，未明确成片开发计划在领土空间计划体系中的作用和具体的计划衔接路径。在计划体例审批方面，未明确计划体例的事情底图和差别化配置公益性用地的具体标准，缺乏与征地程序技术标准的衔接，在报批质料深度、民众加入的广度等方面尚未形成共识。

随着关于成片开发计划体例的相关规则、政策、标准的进一步完善，未来应建立越发完善的监测评估要领和指标体系，包管成片开发规模的整体实施，健全动态维护的路径和机制，助力实现领土空间治理体系和治理能力现代化。

参考文献

[1]《土地治理法》成片开发征收标准的体系阐释；

[2]关于土地征收“成片开发”标准的探讨；

[3]关于土地征收成片开发计划体例问题的探究——以合肥市长丰县吴山镇为例；

[4]基于功效区视角的土地征收成片开发模式探索；

[5]空间计划视角下土地征收成片开发”类型界定及标准研究；

[6]空间计划体系下广州土地征收成片开发计划体例思路研究；

[7]空间治理理念下的土地征收成片开发计划实施路径研究；

[8]浅议“土地征收成片开发”对征地事情的影响——以齐齐哈尔市为例；

[9]土地征收成片开发的制度架构与危害控制；

[10]土地征收成片开发计划体例相关问题探讨。

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